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Altenwerder

Entscheidung des Verwaltungsgerichts gegen den sortigen Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses (Baustop)


Kapitelende

Gericht : VG_Hamburg

Entscheidungsd : 26.03.96

Dokumenttyp : Beschluß

Aktenzeichen : 12_VG_4496/95

Normen : VwVfG_§_74_Abs_3
UVPG_§_1
UVPG_§_2
UVPG_§_12
HmbNatSchG_§_9_Abs_6
HafenEG_§_14
HafenEG_§_20

Eingabedatum : 26.08.96

Sachgebiet : Fachplanungsrecht Naturschutzrecht Umweltrecht

12 VG 4496/95

L E I T S A T Z

1. Im Rahmen eines Planfeststellungsbeschlusses kann es zulässig sein, die Entscheidung über die Durchführung einer naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahme gem. § 74 Abs. 3 VwVfG einer späteren Planfeststellung vorzubehalten, sofern der dieser Vorbehalt seinerseits dem Abwägungsgebot genügt (wie OVG Lüneburg DVBl 1994, 770 ff. und BVerwG NuR 1995, 139 ff.).

2. Ist für die Durchführung einer naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahme deren Zulassung durch ein eigenes Planfeststellungsverfahren (hier: nach § 31 WHG) erforderlich, und ist nach der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses, durch den das den naturschutzrechtlichen Eingriff verursachende Vorhaben zugelassen wird, dieses Vorhaben ohne die Ersatzmaßnahme nicht gewollt, so gebietet es das planungsrechtliche Gebot der Konfliktbewältigung, diesen Plan nicht festzustellen, solange die für die Zulassung der Ersatzmaßnahme erforderlichen Planunterlagen noch nicht vorliegen und die Einleitung des dafür notwendigen Planfeststellungsverfahrens noch nicht beantragt worden ist.

3. Ist im Rahmen des für die Zulassung der Ersatzmaßnahme erforderlichen Planfeststellungsverfahrens eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nach dem UVPG durchzuführen, so ist es mit dem von ßß 1, 2 und 12 UVPG verkörperten Zweck der UVP nicht vereinbar, bereits mit dem Planfeststellungsbeschluß bzgl. des den naturschutzrechtlichen Eingriff verursachenden Vorhabens dem Grunde nach über die Zulassung der Ersatzmaßnahme mit zu entscheiden, wenn die dafür nach § 6 UVPG zu erstellenden Unterlagen noch nicht vorliegen.

4. "Offensichtlichkeit" (hier: i. S. d. § 20 Abs. 2 S. 2 HmbHafenEG) bedeutet nicht "Offenkundigkeit" i. S. d. § 44 Abs. 1 VwVfG (wie BayVGH DVBl 1994, 764 ff.; 1198 ff.).

5. Zur Frage der Heilbarkeit von Abwägungsfehlern durch "ergänzende Verfahren" und der teilweisen Aufhebung von Planfeststellungsbeschlüssen.

Gründe:

I.

Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den nach § 14 des Hamburgischen Hafenentwicklungsgesetzes erlassenen und für sofort vollziehbar erklärten Planfeststellungsbeschluß der Antragsgegnerin vom 30. Mai 1995.

Gegenstand des planfestgestellten Vorhabens ist die vorbereitende Herrichtung von Flächen für Hafenzwecke in Hamburg-Altenwerder. Dabei soll zunächst auf einer Fläche von 215 ha die vorhandene Vegetation und Bebauung entfernt werden, um dann eine Aufhöhung auf ein Niveau von NN + 7,5 m vorzunehmen. Dies soll durch Einspülung von etwa 12 Mio. m3 Sand erfolgen, der aus Bauunterhaltungsbaggerungen in der Elbe gewonnen werden soll. Im Rahmen dieser Aufhöhungsmaßnahme soll der östlichste Teil der Alten Süderelbe, der im Süden des Aufhöhungsgebietes liegt, zugeschüttet und damit als Gewässer beseitigt werden. Die Grundzüge der Planung für die endgültige Nutzung sehen vor, auf der genannten Fläche, die westlich von der BAB 7 umgrenzt wird und östlich an der derzeitigen Straße Dreikatendeich bzw. Drewer Hauptdeich endet, die Ansiedlung integrierter Umschlag- und Dienstleistungsterminals sowie hafenbezogener Gewerbe- und Dienstleistungsfunktionen zu ermöglichen. Am Ufer der Süderelbe sollen vier Stromliegeplätze für sog. Containerschiffe der dritten und vierten Generation geschaffen werden. Die weiteren, für den Endausbau des Gebietes zu Zwecken der Hafennutzung erforderlichen Maßnahmen, wie etwa der Kaimauerbau und die Befestigung und Bebauung der eigentlichen Hafenflächen, sollen in späteren Planfeststellungsverfahren zugelassen werden.

Der Planfeststellungsbeschluß (PFB) umfaßt weitere Maßnahmen. So soll zum einen die bisherige Hochwasserschutzlinie entlang der Süderelbe aufgegeben und durch eine neue, landeinwärts hinter die Aufhöhungsflächen verlegte Deichlinie ersetzt werden. Weiterhin ist eine wasserwirtschaftliche Neuordnung wegen des Wegfalls der Vorflutfunktion des (infolge der Maßnahme zuzuschüttenden) östlichen Teils der Alten Süderelbe vorgesehen.

Bei dem für die Aufhöhung vorgesehenen Gebiet handelt es sich überwiegend um früher landwirtschaftlich genutztes Brachland, das von vielen Gräben durchzogen wird; am östlichen Rand des Gebietes befinden sich einige Wohnhäuser. Die dem Plan mit zugrunde liegende Umweltverträglichkeitsstudie gelangt u. a. zu dem Ergebnis, daß die für die Aufhöhung vorgesehenen Flächen hinsichtlich der derzeit vorhandenen Biotop-Typen vorwiegend als "wertvoll für den Naturhaushalt" bzw. als "sehr wertvoll für den Naturschutz" anzusehen seien. Es gebe eine reichhaltige Pflanzenwelt, darunter 71 gefährdete Arten der "Roten Liste Hamburg". Die Biotope seien außerdem von großer Bedeutung für eine Reihe gefährdeter Tierarten, insbesondere für Rast- und Brutvögel, Fische, Amphibien sowie für Nacht- und Kleinschmetterlinge.

Der Planfeststellungsbeschluß sieht im Rahmen eines Landschaftspflegerischen Begleitplanes (LBP) als naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahme für den mit dem Vorhaben in Altenwerder verbundenen naturschutzrechtlichen Eingriff vor, den derzeit westlichen und mittleren Teil der Alten Süderelbe - sie war früher insgesamt ein tidebeeinflußter Elbe-Nebenarm, wurde aber nach der Sturmflut des Jahres 1962 von der Elbe abgedämmt und ist seitdem ein Stillgewässer - westlicherseits am Mühlenberger Loch und östlicherseits am Finkenwerder Vorhafen wieder an die Elbe anzuschließen und dadurch ein tidebeeinflußtes Gewässer herzustellen. Ökologische Zielvorstellung ist die tidebedingte Entstehung von sog. Süßwasserwatten, denen das zur Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in Hamburg erarbeitete "Staatsrätemodell" vom 28. Mai 1991 den höchsten ökologischen Wert zuweist. Der Landschaftspflegerische Begleitplan geht davon aus, daß sich mittels eines Tidenhubs von 1,50 m einerseits die ständige Wasserfläche von derzeit 80 ha auf 55 ha verringern, andererseits aber eine 80 ha große Wasserwechselzone entstehen werde (Erläuterungsbericht (EB) Teil VI, S. 22, 39). Auf dieser Grundlage gelangt der Landschaftspflegerischer Begleitplan zu dem Ergebnis, daß im Sinne des "Staatsrätemodells" die mit dem Vorhaben in Altenwerder verbundenen Beeinträchtigungen der Umweltbelange durch die mit der Entstehung von Süßwasserwatten verbundene ökologische Aufwertung der Alten Süderelbe kompensiert würden.

Der westliche Teil der Alten Süderelbe ist in seinem jetzigen Zustand als Stillgewässer bereits durch Rechtsverordnung des Senats vom 25. April 1989 (GVBl. S. 77) als Naturschutzgebiet ausgewiesen. Diese Verordnung verbietet u. a. in § 3 Abs. 1 Nr. 21 jegliche Veränderung des Wasserhaushalts, sofern diese nicht (so § 3 Abs. 2 Nr. 3) im Rahmen von Maßnahmen zur Gewässerunterhaltung erfolgt.

Für die Durchführung der Ersatzmaßnahme ist deren Zulassung durch ein eigenes Planfeststellungsverfahren gemäß § 31 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) mit förmlicher Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) erforderlich. Der Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 enthält insoweit die Bestimmung, daß er die "wasserrechtliche Planfeststellung" nicht umfasse (PFB, S. 20), gibt jedoch der Planungsabteilung des Amtes für Strom- und Hafenbau als Vorhabensträger auf, "Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen ... entsprechend dem LBP durchzuführen" und die "danach verbleibenden, im LBP bilanzierten Kompensationsbedarfe ... unter gleichzeitiger Realisierung der Planungsziele ... durch die im LBP nach Art und Wirkungsumfang beschriebene Ersatzmaßnahme ... zu decken" (Ziffer I. 4.1.3, S. 55 PFB). Sodann heißt es in demselben Absatz:

"Innerhalb dieser Bestimmungen bleiben nähere Bestimmungen über die Ausgestaltung der Ersatzmaßnahme im einzelnen gemäß § 74 Abs. 3 HmbVwVfG einer gesonderten Entscheidung in dem nachfolgenden wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren vorbehalten."
Weiter heißt es in dem Planfeststellungsbeschluß (Ziffer I. 1.3.1.4.3, S. 38) unter der Rubrik "Auflagen und Hinweise":
"Der Planfeststellungsantrag für die Ersatzmaßnahme Öffnung der Alten Süderelbe ist spätestens bis Ende 1996 bei der zuständigen Behörde zu stellen. Ist der Antrag bis zum 15. Januar 1997 nicht gestellt, sind die Bauarbeiten bis zur Antragstellung einzustellen."
Die Trennung der Planfeststellungsverfahren betreffend Altenwerder einerseits und Öffnung der Alten Süderelbe (ÖAS) andererseits war bereits Gegenstand von Einwendungen im Planfeststellungsverfahren gewesen. In der Entscheidung über diese Einwendungen wird im Planfeststellungsbeschluß ausgeführt, die Frage des naturschutzrechtlichen Ausgleichs sei "bereits in diesem Verfahren entscheidungsreif und im Sinne des vorgelegten LBP entschieden" (Ziffer II. 2.1.2.4, S. 75 unten). "Lediglich die Detailplanung" bleibe "einer ergänzenden Planfeststellung vorbehalten" (ebenda, S. 77). "Die Gestalt der Öffnung der Alten Süderelbe in ihren Einzelheiten" beeinflusse die Abwägung "im jetzigen Verfahren auf der Basis des vorgelegten LBP nicht", jedoch setze "die Einzelplanung der ÖAS noch verschiedene Detailplanungen und -untersuchungen voraus, die eine zeitgleiche Feststellung von Vorbereitungsmaßnahme und Ersatzmaßnahme unmöglich" machten (S.76/77); die Dringlichkeit der Hafenerweiterung lasse ein Abwarten der Planfeststellungsreife der Ersatzmaßnahme nicht zu (S. 76 unten).

Der Antragsteller ist Eigentümer dreier Grundstücke, von denen zwei im vorgesehenen Aufhöhungsgebiet westlich der Straße Dreikatendeich liegen, während sich das dritte, mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück auf der östlichen Seite des Dreikatendeiches und damit ebenfalls innerhalb des Plangebiets, jedoch zwischen dem Aufhöhungsgebiet und der vorgesehenen Kaimauerlinie befindet. Er hat gegen den am 8. Juni 1995 zugestellten Planfeststellungsbeschluß am 6. Juli 1995 (gemeinsam mit einer Mitbewohnerin) Klage erhoben (12 VG 3120/95). Zur Begründung seines vorliegenden, auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichteten Antrags vom 4. Oktober 1995 trägt er u.a. vor:

Der Planfeststellungsbeschluß sei schon deshalb rechtswidrig, weil das ihm zugrunde liegende Hafenentwicklungsgesetz (Hafen EG) wegen Mißachtung des (mit dem Erlaß des Baugesetzbuches auch in Anspruch genommenen) konkurrierenden Gesetzgebungsrechts des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG ("Bodenrecht") verfassungswidrig sei. Für die Inanspruchnahme des Plangebiets als Hafenerweiterungsfläche bestehe kein Bedarf. Die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Prognosen zum erwarteten Containerumschlagswachstum seien unzureichend, im übrigen stünden im jetzigen Hafennutzungsgebiet hinreichende und zum Teil besser geeignete Flächen zur Verfügung. Das von der Antragsgegnerin zur Durchführung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung angewendete Staatsrätemodell sei untauglich, die Öffnung der Alten Süderelbe dementsprechend keine geeignete Ersatzmaßnahme im Sinne des § 9 Abs. 6 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes (HmbNatSchG). Jedenfalls habe man die Planfeststellungsverfahren zu dem Vorhaben in Altenwerder einerseits und zu der Öffnung der Alten Süderelbe andererseits nicht voneinander trennen dürfen. Schließlich bestehe auch kein öffentliches Sofortvollzugsinteresse bezüglich des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.

Die Antragsgegnerin tritt dem Antrag und den zu seiner Begründung vorgebrachten Beanstandungen im einzelnen entgegen. Zur Frage der Trennung der oben genannten Planfeststellungsverfahren trägt sie vor, es sei zulässig, Entscheidungen über naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahmen einem späteren Planfeststellungsverfahren vorzubehalten, und beruft sich insoweit auf Entscheidungen des OVG Lüneburg bzw. des Bundesverwaltungsgerichts. Erst recht müsse es dann, wie hier geschehen, zulässig sein, bereits mit dem ersten Planfeststellungsbeschluß dem Grunde nach verbindlich über die Durchführung der Ersatzmaßnahme zu entscheiden und nur noch die Entscheidung über Einzelheiten und Details dem künftigen Planfeststellungsverfahren vorzubehalten (Antragserwiderung vom 14. November 1995, S. 35 unten).

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Die Kammer versteht den vorliegenden Eilantrag dahin gehend, daß die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage vom 6. Juli 1995 begehrt wird, soweit der Antragsteller diese erhoben hat, da er den vorliegenden Antrag allein, also ohne seine Streitgenossin des Klagverfahrens gestellt hat. Nach diesem Maßstab ist der Antrag zulässig und begründet. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist, soweit sie der Antragsteller erhoben hat, wiederherzustellen, da die Klage insoweit voraussichtlich Erfolg haben wird und für die sofortige Vollziehung eines im Klagverfahren voraussichtlich aufzuhebenden Verwaltungsakts regelmäßig - wie auch hier - kein besonderes öffentliches Interesse besteht.

Die seitens des Antragstellers erhobene Klage ist nach derzeit erkennbarer Sach- und Rechtslage zulässig (A) und begründet (B).

A.

An der Zulässigkeit der (fristgemäß erhobenen) Klage bestehen keine Zweifel.

1. Der Antragsteller ist insbesondere klagebefugt nach ß 42 Abs. 2 VwGO. Da der angefochtene Planfeststellungsbeschluß auch dazu dienen soll, die dem Antragsteller gehörenden und als Aufhöhungsgebiet vorgesehenen Flurstücke ... und ... notfalls im Wege der Enteignung in Anspruch zu nehmen, ist dieser wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 15 Nr. 1 HafenEG in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 3 des Hamburgischen Enteignungsgesetzes (vgl. auch Schulz-Schaeffer, Das hamburgische Hafenentwicklungsgesetz, 1991, ß 14 Rdnr. 9) so zu behandeln, als wäre der Planfeststellungsbeschluß an ihn adressiert. Die Rechtsbeeinträchtigung eines Enteignungsbetroffenen durch einen ggf. objektiv rechtswidrigen Planfeststellungsbeschluß versteht sich von selbst. Die Schutzfähigkeit seines Eigentums vor Enteignung braucht nicht besonders begründet zu werden. Art. 14 GG schützt den Eigentümer uneingeschränkt vor Eingriffen, die nicht rechtmäßig sind. Deswegen kommt es nicht darauf an, daß der rechtliche Mangel gerade auf der Verletzung von Vorschriften beruht, die den Eigentümer schützen sollen (vgl. BVerwGE 67,74,76 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, 1988, Rdnr. 394).

Darüber hinaus wird der Antragsteller durch den Planfeststellungsbeschluß auch hinsichtlich des ihm ebenfalls gehörenden, mit dem Wohnhaus D.deich ... versehenen Flurstücks ... betroffen. Auch wenn dieses Grundstück nicht mehr zum Aufhöhungsgebiet zählt, sondern unmittelbar daran angrenzt, gehört es doch zum Plangebiet (vgl. die erste Skizze hinter dem Deckblatt des Planfeststellungsbeschlusses) und wird damit von den gemäß § 14 Abs. 3 Satz 3 HafenEG in den vorliegenden Planfeststellungsbeschluß bereits einbezogenen Grundzügen der Planung für die endgültige Nutzung erfaßt (vgl. PFB S. 56, II.1.1 und die zweite Skizze hinter dem Deckblatt des Planfeststellungsbeschlusses). Es kann daher kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, daß mit der Feststellung des vorliegenden Plans bereits ein Zwangspunkt für die Verwendung dieses Grundstücks im Rahmen des in der vierten Planungsstufe erfolgenden Endausbaus (vgl. dazu SchulzSchaeffer, a.a.O., § 14 Rdnr. 2 a.E.) gesetzt wird. Dann muß der Antragsteller aber befugt sein, auch hinsichtlich des Flurstückes 1038 bereits gegenüber dem hier angefochtenen Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 um Rechtsschutz nachzusuchen (vgl. zu den insoweit gleichgelagerten Problemen bei der abschnittsweisen Fernstraßenplanung: BVerwGE 62, 342, 353; NVwZ 1992, 1093, 1094). Dem entspricht es, daß der Erläuterungsbericht Teil II, S. 28, Tabelle II/1 auch das Flurstück 1038 erfaßt, und daß der Planfeststellungsbeschluß - ausdrücklich auf diese Tabelle Bezug nehmend - unter II.2.2.3.2.2 auf S. 134 ("Eigentumsbelange") feststellt, die Durchführung des Vorhabens bedinge "die uneingeschränkte Aufgabe des verbliebenen privaten Grundeigentums im Plangebiet" (Hervorhebung durch das Gericht), "sei es durch Veräußerung, sei es durch Enteignung".

Vor diesem Hintergrund vermögen die Ausführungen der Antragsgegnerin in dem Schriftstz vom 11. März 1996, soweit damit die Rechtsbetroffenheit des Antragstellers in Frage gestellt werden sollte, nicht zu überzeugen.

2. Der Zulässigkeit der seitens des Antragstellers erhobenen Klage dürfte ebenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt der Prozeßführungsbefugnis (vgl. dazu Zöller-Vollkommer, ZPO, 19. Aufl., vor § 50 Rdnr. 19) entgegenstehen, daß die Klage nicht auch von Frau E. B. als seinerzeitiger Miteigentümerin erhoben worden ist. Die betreffenden Grundstücke gehörten allerdings zur Zeit der Klageerhebung noch nicht dem Antragsteller allein, sondern bis zum 25. September 1995 (Zeitpunkt der Grundbuchänderung) jeweils einer ungeteilten Erbengemeinschaft, die aus dem Antragsteller und Frau B. bestand. Eine ungeteilte Erbengemeinschaft stellt eine Gesamthandsgemeinschaft dar, die gemäß § 2040 Abs. 1 BGB grundsätzlich nur gemeinsam über den Nachlaß verfügen darf, worunter auch Klagen fallen, die den Nachlaß betreffen. In derartigen Fällen sind regelmäßig die betreffenden Klagen von allen Gemeinschaftsmitgliedern als notwendiger Streitgenossenschaft zu erheben. Etwas anderes gilt jedoch, wenn einzelne Miterben einen Verwaltungsakt anfechten, der ihrer Ansicht nach den Nachlaß rechtswidrig belastet: Darin liegt keine dem Nachlaß potentiell schädliche "Verfügung" im Sinne des § 2040 Abs. 1 BGB, sondern eine sinngemäß § 2038 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz BGB zuzuordnende, den Nachlaß schützende und deshalb "zur Erhaltung notwendige Maßregel", die jeder Miterbe ohne Mitwirkung der anderen treffen kann (vgl. dazu BVerwG NJW 1982, 1113; E 21, 91 ff.; HessVGH DÖV 1958, 1203). Angesichts dessen durfte der Antragsteller die Klage vom 6. Juli 1995 auch ohne Mitwirkung von Frau B. erheben. Dies erscheint im übrigen um so einleuchtender, als sie dem Antragsteller mit Vertrag vom 14. Juni 1995 bereits ihr Erbteil übertragen hatte und sich das Alleineigentum des Antragstellers damit bereits abzeichnete.

B.

Die Klage ist voraussichtlich auch begründet, da der Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 rechtswidrig sein (1.) und den Antragsteller deshalb in seinen Rechten verletzen dürfte, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; der Planfeststellungsbeschluß wird dem Antragsteller gegenüber voraussichtlich auch vollständig aufzuheben sein (2.).

1. Der Planfeststellungsbeschluß dürfte wegen beachtlicher Abwägungsmängel im Sinne des ß 20 Abs. 2 Satz 2 HafenEG rechtswidrig sein. Angesichts dessen kann offenbleiben, ob noch weitere, insbesondere seitens des Antragstellers vorgetragene Mängel vorliegen.

Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 HafenEG ist es für die Einhaltung des Abwägungsgebots bei Planfeststellungsbeschlüssen für Vorbereitungsmaßnahmen gemäß ß 14 HafenEG maßgebend, ob die Abwägung sachgerecht ist. Nach Satz 2 dieser Bestimmung sind Mängel im Abwägungsvorgang nur beachtlich, wenn sie offensichtlich sind und das Abwägungsergebnis beeinflußt haben. Der Planfeststellungsbeschluß ist voraussichtlich im Sinne des § 20 Abs. 2 HafenEG offensichtlich abwägungsfehlerhaft (a). Dies hat auch das Planungsergebnis im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 HafenEG beeinflußt (b).

a) Die Planung ist nach derzeit erkennbarer Sach- und Rechtslage offensichtlich (bb) abwägungsfehlerhaft (aa).

aa) Die Planung dürfte im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 HafenEG nicht sachgerecht und damit abwägungsfehlerhaft sein, weil die Abtrennung des Planfeststellungsverfahrens bezüglich der "Einzelheiten" der Öffnung der Alten Süderelbe mit dem planungsrechtlichen Gebot der Konfliktbewältigung (aaa), insbesondere unter Berücksichtigung der durch das UVPG an den Abwägungsvorgang gestellten Anforderungen (bbb), nicht vereinbar sein dürfte. Auch die von der Antragsgegnerin zitierten Entscheidungen des OVG Lüneburg bzw. des Bundesverwaltungsgerichts führen zu keiner anderen rechtlichen Bewertung (ccc). Angesichts dessen kann offenbleiben, ob hinsichtlich des planfestgestellten Vorhabens in Altenwerder ein weiterer Abwägungsfehler im Hinblick auf die Unvereinbarkeit der Öffnung der Alten Süderelbe mit dem derzeit geltenden Naturschutzrecht vorliegt (ddd).

aaa) Der Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 leidet unter Abwägungsfehlern, weil die Abtrennung des für die Durchführung der naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahme Öffnung der Alten Süderelbe erforderlichen Planfeststellungsverfahrens und der damit verbundene Vorbehalt der Entscheidung über die "Einzelheiten" nicht dem planfeststellungsrechtlichen Gebot der Konfliktbewältigung genügen. Die Planfeststellungsbehörde war nicht berechtigt, "nähere Bestimmungen über die Ausgestaltung der Ersatzmaßnahme im einzelnen gemäß § 74 Abs. 3 HmbVwVfG einer gesonderten Entscheidung ... " vorzubehalten (Ziffer I. 4.1.3, S. 55 PFB) und mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß bereits gleichsam dem Grunde nach verbindlich über die Öffnung der Alten Süderelbe zu entscheiden. Die offengelassenen "Einzelheiten" dürften den Rahmen dessen sprengen, was im Sinne des § 74 Abs. 3 HmbVwVfG einer späteren Entscheidung vorbehalten werden darf (1). Dementsprechend ist die gleichwohl dem Grunde nach bereits getroffene Entscheidung über die Öffnung der Alten Süderelbe mit dem Gebot der Konfliktbewältigung nicht vereinbar (2).

(1) Nach § 74 Abs. 3 HmbVwVfG ist, soweit eine abschließende Entscheidung noch nicht möglich ist, diese im Planfeststellungsbeschluß vorzubehalten. Damit wird der Planfeststellungsbehörde die Möglichkeit gegeben, den Planfeststellungsbeschluß als solchen vorbehaltlos zu erlassen und lediglich einzelne, an sich notwendige Entscheidungen, die gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG Bestandteil der Konzentrationswirkung sein müßten, unter den Vorbehalt einer abschließenden Regelung zu stellen. Derartige Vorbehalte sind allerdings nur dann zulässig, wenn die Planfeststellung auch ohne die vorbehaltene Teilregelung eine abwägungsfehlerfreie Regelung beinhaltet, die Planungsentscheidung für das Vorhaben insgesamt nicht als unausgewogen erscheint und auch ohne den Vorbehalt kein Planungstorso bestehen bleibt (vgl. Stelkens-Bonk, VwVfG, 4. Aufl., § 74 Rdnr. 38). Dabei muß ausgeschlossen sein, daß die Entscheidung über den ausgeklammerten Teil Rückwirkungen auf den bereits entschiedenen Teil haben könnte, und es bedarf der Gewißheit, daß die vorbehaltene Planergänzung unter Einhaltung des Abwägungsgebots und des Gebots der Problembewältigung möglich ist (BVerwGE 61,307,311; NVwZ 1986, 640 f.; Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 74 Rdnr. 52).

Typische Fälle eines zulässigen Vorbehalts betreffen etwa Entscheidungen über nachträgliche Schutzmaßnahmen nach § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG (vgl. z. B. HmbOVG, Urt. v. 23.5.1995, OVG Bf II 67/90 P (4. Elbtunnelröhre), S. 35 ff.: Vorbehalt späterer Entscheidung über passiven Lärmschutz) oder die Höhe einer Entschädigung gemäß § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG (vgl. Knack, VwVfG, 4. Aufl., ß 74 Anm. 4.5.3). Als nicht mehr vorbehaltsfähig angesehen wurden demgegenüber z. B. Planungen über wesentliche Bestandteile einer Abfalldeponie (vgl. BVerwG DVBl 1992, 713,715 f.; HessVGH NVwZ 1987,987).

Den genannten Anforderungen dürften der im vorliegenden Fall gemachte "Vorbehalt" und die damit verbundene Konfliktverlagerung in das später vorgesehene Planfeststellungsverfahren zur Öffnung der Alten Süderelbe nicht entsprechen. Gegenstand des wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens zur Öffnung der Alten Süderelbe sollen nur noch "Einzelheiten" sein, ohne daß dort offenbar noch eine Abwägung über die Zulassung jenes Vorhabens dem Grunde nach stattzufinden hätte. Eine derartige Aufspaltung in eine "Entscheidung dem Grunde nach" und eine spätere "Planfeststellung über Einzelheiten" dürfte sich in dessen schwerlich auf § 74 Abs. 3 HmbVwVfG stützen lassen. Diese Bestimmung erlaubt einen Vorbehalt bezüglich einzelner abtrennbarer Fragen, die ein bereits vorhandenes Planungskonzept als solches nicht berühren, dürfte es aber nicht zulassen, "Einzelheiten" im Rahmen von Bestimmungen eines Landschaftspflegerischen Begleitplans offenzulassen. Denn mit einem solchen Begleitplan werden gemäß § 11 HmbNatSchG "die zum Ausgleich eines Eingriffs erforderlichen Maßnahmen des Naturschutzes ... im einzelnen in Text und Karte" dargestellt, ohne daß damit aber - wie hier bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe erforderlich - ein eigenes Planungskonzept im Sinne des Planfeststellungsrechts gemeint wäre. Dementsprechend enthalten der Erläuterungsbericht und die Karten zum Landschaftspflegerischer Begleitplan im wesentlichen eine ökologische Bilanz der Bereiche Altenwerder und Alte Süderelbe für die jeweils bestehende und die jeweils geplante Situation, um auf dieser Grundlage anhand des "Staatsrätemodells" arithmetisch darzulegen, daß die nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde mit der Ersatzmaßnahme vorbundenen Vorteile die mit der Zerstörung der Biotope in Altenwerder verbundenen ökologischen Nachteile kompensieren. So heißt es denn auch im Erläuterungsbericht Teil VI, S. 6 unten:

"Vorbehaltlich der Ergebnisse künftiger Untersuchungen, insbesondere der UVS, ist das Planungskonzept "Öffnung Alte Süderelbe" Bestandteil des vorliegenden LBP und wird aus landschaftspflegerischer Sicht bewertet."
An gleicher Stelle wird darauf hingewiesen, die Öffnung der Alten Süderelbe sei mit erd- und wasserbaulichen Maßnahmen verbunden, aber die für das dafür erforderliche Planfeststellungsverfahren notwendigen Voruntersuchungen und Detailplanungen seien noch nicht abgeschlossen. Zum Gegenstand des Vorbehalts werden damit nicht einzelne sachlich oder räumlich abtrennbare Teilfragen gemacht, sondern - bis auf die vorgesehenen Öffnungen am Mühlenberger Loch bzw. am Finkenwerder Vorhafen und den gewünschten Tidenhub von 1,5 m - sämtliche Einzelheiten, die das Erreichen der mit der Öffnung der Alten Süderelbe verbundenen ökologischen Zielvorstellung erst ermöglichen sollen bzw. zu berücksichtigen und ggf. abzuwägen wären (vgl. dazu auch die Bedenken der Umweltbehörde in dem Schreiben an die Antragsgegnerin (Anhörungsbehörde) vom 27. Juni 1994, Ziffer 1.1 bzw. 1.2, und die Erörterung vom 4.10.1994, S. 32 oben des Protokolls).

(2) Die bereits jetzt laut dem Planfeststellungsbeschluß verbindliche Festlegung, die Öffnung der Alten Süderelbe durchzuführen, und damit wegen des insoweit unlösbaren Zusammenhanges beider Vorhaben (vgl. dazu unten II. 1. a bb) auch die Planfeststellung für Altenwerder, sind mit dem Gebot der Konfliktbewältigung (vgl. dazu Kühling, a.a.O., Rdnr. 239 ff.) nicht vereinbar. Zwar können grundsätzlich auch naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahmen zum Gegenstand eines Vorbehalts im Sinne des ß 74 Abs. 3 VwVfG gemacht werden (vgl. BVerwG NuR 1995, 139 ff.; OVG Lüneburg DVBl 1994, 770 ff.; dazu unten ccc). Voraussetzung dafür ist jedoch, daß der Vorbehalt seinerseits dem Abwägungsgebot genügt (BVerwGE 61, 307, 311). Ist für die Ersatzmaßnahme ihrerseits ein eigenes Planfeststellungsverfahren erforderlich, so bedeutet dies - wenn wie hier im Falle eines nach dem Willen der Planfeststellungsbehörde unlösbaren konzeptionellen Zusammenhanges beider Vorhaben entsprechend den Grundsätzen zur abschnittsweisen Planung für das Folgevorhaben gleichsam ein "Zwangspunkt" gesetzt wird -, daß die mit dem Folgevorhaben voraussichtlich verbundenen Konflikte bereits mit dem "ersten" Planfeststellungsbeschluß im wesentlichen bewältigt werden müssen: Andernfalls bestünde die Gefahr, daß der mit dem ersten Vorhaben verbundene "Zwangspunkt" hinsichtlich des Folgevorhabens bei dessen Planung ein solches Gewicht haben könnte, daß dort eine gerechte Abwägung mit etwa entgegenstehenden Belangen praktisch nicht mehr durchgeführt würde, um das Abwägungsergebnis bezüglich des ersten Vorhabens nicht in Frage zu stellen (vgl. BVerwGE 62, 342, 353; HmbOVG, Beschl. v. 16.6.1992, OVG Bs II 103/91 P (Umgehung Fuhlsbüttel), S. 55 ff.).

Eine solche Konfliktbewältigung wird jedoch regelmäßig nur möglich sein, wenn sich die Planung des Folgevorhabens jedenfalls so weit verfestigt hat, daß auf der Grundlage dieser Verfestigung eine Konfliktbewältigung nach vernünftiger Betrachtungsweise möglich ist. Für eine solche Verfestigung dürfte es seinerseits mindestens erforderlich sein, daß die Planungsunterlagen, wenn schon nicht bereits ausgelegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.5.1985, Buchholz 407.4 § 17 Nr. 60, S. 68, 73), so doch jedenfalls vollständig zusammengestellt worden sind und der Vorhabenträger auf dieser Grundlage die Einleitung des betreffenden Planfeststellungsverfahrens beantragt hat. Denn frühestens dann läßt sich hinreichend sicher einschätzen, welche Belange mit welchem Gewicht voraussichtlich in die von der Planfeststellungsbehörde zu treffende Abwägung einzustellen und welche Konflikte dementsprechend mit dem noch nicht planfestgestellten Vorhaben verbunden sein werden.

Diesem Ansatz scheint es sinngemäß zu entsprechen, daß die Planfeststellungsbehörde dem Vorhabenträger in Ziffer I. 1.3.1.4.3 (S. 38) des Planfeststellungsbeschlusses auferlegt hat, bis Ende 1996 den - gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG die Zusammenstellung der Planunterlagen voraussetzenden - "Planfeststellungsantrag für die Ersatzmaßnahme" zu stellen und die Bauarbeiten (in Altenwerder) bis zur Antragstellung einzustellen, falls dieser Antrag (bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe) nicht bis zum 15. Januar 1997 gestellt werden sollte. Allerdings hätte nach den oben gemachten Ausführungen auf einer solchen Grundlage der Planfeststellungsbeschluß nicht ergehen dürfen. Außerdem erscheint diese Auflage insofern unzureichend, als bis zum 15. Januar 1997 nach der Planung der Planfeststellungsbehörde angesichts der von ihr angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses bereits weitgehend vollendete Tatsachen hätten geschaffen werden können, da bis dahin vermutlich der Abbau der Infrastruktur, die Rodung und das Abtragen des Oberbodens fast oder sogar vollständig abgeschlossen gewesen wären (vgl. den Bauzeitenplan, Erläuterungsbericht Teil V, S. 9).

Den rechtlichen Zweifeln an der hinreichenden Planungsverfestigung bezüglich des Folgevorhabens Öffnung der Alten Süderelbe entspricht es, daß diesbezüglich - auch unter Berücksichtigung der dazu im Planfeststellungsbeschluß genannten Unterlagen - in tatsächlicher Hinsicht erhebliche abwägungsrelevante Unklarheiten bestehen, die nur durch weitere, dem hier angefochtenen Planfeststellungsbeschluß nicht zugrunde gelegte Untersuchungen beseitigt werden könnten. Insoweit ist besonders auf die mit der Öffnung der Alten Süderelbe voraussichtlich verbundene Veränderung der Grundwassersituation hinzuweisen. So heißt es in Teil VI des Erläuterungsberichts auf S. 66/67:

"Für eine abschließende quantitative Beurteilung der geplanten Maßnahme ist eine Bestandsaufnahme der Klei- und Schlickschichten sowie deren Durchlässigkeit in der Alten Süderelbe erforderlich. Erst auf dieser Grundlage ist es möglich, die durch die Öffnung der Alten Süderelbe bewirkten Ÿnderungen zu quantifizieren.

Im gegebenen Zusammenhang können aber qualitative Aussagen über die Auswirkungen der Maßnahme gemacht werden.

Wesentlich ist die Tiefe des geplanten Gewässers und die Abdichtung der Gewässersohle. Wenn die vorhandenen dichtenden Schichten durchschnitten oder später durch Erosion entfernt werden, ist mit einem Grundwasseranschluß des Gewässers zu rechnen. In diesem Fall ändern sich die hydrologischen Verhältnisse im Plangebiet grundlegend. Es findet eine Grundwasseraufhöhung im Bereich des Gewässers und eine Veränderung der Grundwasserströmungsverhältnisse statt.

Bei einem solchen Eingriff in den oberen Grundwasserleiter würde sich der Grundwasserzustrom von Norden in Richtung auf die Brunnen der Hamburger Wasserwerke in der Süderelbmarsch verstärken. Mit diesem zuströmenden Wasser können verstärkt Schadstoffe aus dem elbbeeinflußten Grundwasserbereich nach Süden transportiert werden.

Nach Abschluß der noch ausstehenden Untersuchungen wird es nach Abwägung aller Interessen somit anzustreben sein, die geplante Öffnung der Alten Süderelbe möglichst schonend durchzuführen, um die Auswirkungen auf den oberen Grundwasserleiter möglichst gering zu halten.

Aber auch eine schonende Realisierung kann nicht verhindern, daß sich die hydraulische Situation gegenüber dem Ist-Zustand verändert. In welchem Umfang diese Veränderungen eintreten und welche Auswirkungen daraus resultieren, kann erst durch die ausstehenden Untersuchungen ermittelt werden. Dabei wird die zu erwartende Verbesserung der Elbwasserqualität eine wesentliche Rolle spielen."

Auch die (von anderen Gutachtern erstellte) in Teil V des Erläuterungsberichts enthaltene Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) geht auf S. 155 von deutlichen Veränderungen des Wasserhaushaltes im Süderelberaum aus:
"Durch die im Zuge der Öffnung der Alten Süderelbe vorgesehenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen wird sich der Wasserhaushalt im Süderelberaum verändern. Mit großer Wahrscheinlichkeit wird es durch den geplanten Tideeinfluß zu einer Grundwasseranhebung im Randbereich der Alten Süderelbe kommen. Dies hat seinerseits Auswirkungen auf die Obstbaukulturen und Biotopstrukturen des Landschaftsraumes.

Inwieweit auch die Grundwassergewinnung durch diese Grundwasserspiegelaufhöhung betroffen ist, muß noch eingehend untersucht werden. Auf jeden Fall kann aber durch das bereits vorhandene bzw. ein bereits erweitertes Schutzbrunnenkonzept im Bedarfsfall verhindert werden, daß qualitativ unzureichendes Grundwasser den Wassergewinnungsbrunnen zuströmt und die Trinkwassergewinnung gefährdet."

Zu dem dort erwähnten Schutzbrunnenkonzept bleibt allerdings anzumerken, daß damit nicht die Beschädigung des Grundwassers als solche, sondern nur die Verwendung solchen beschädigten Grundwassers als Trinkwasser vermieden werden könnte. Auch hat die "Lenkungsgruppe Grundwasser" in ihrer Sitzung vom 25. Oktober 1993 von ihrem ursprünglich für Altenwerder vorgesehenen Schutzbrunnenkonzept u.a. gerade wegen der infolge der Öffnung der Alten Süderelbe erwarteten "großflächigen Veränderung der Grundwassersituation im Plangebiet" wieder Abstand genommen (vgl. das Protokoll zu jener Sitzung, S. 2).

Die insoweit fehlende Konfliktbewältigung zeigt schließlich ebenfalls die für die Zurückweisung der Einwendung "II. 2.2.3.3.7.37" (S. 407 f. PFB) von der Planfeststellungsbehörde gegebene Begründung. Mit jener Einwendung war auf verschiedene Probleme hingewiesen worden, die infolge einer Öffnung der Alten Süderelbe hinsichtlich der Grundwassersituation eintreten könnten, worauf folgende Entscheidung (PFB S. 408) erging:

"Die Einwendung ist unbegründet.

Für die Öffnung der Alten Süderelbe wird eine Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) durchgeführt. Wichtiger Bestandteil der UVS ist eine detaillierte Untersuchung der Auswirkungen der Öffnung auf das Grundwasser. Im übrigen gelten auch hier die Ausführungen in der Ziffer II 2.2.3.3.7.35 sinngemäß."

In der am Schluß dieses Zitats in Bezug genommenen Stelle des Planfeststellungsbeschlusses heißt es lediglich, daß Zweifel an der Realisierbarkeit der Ersatzmaßnahme nicht beständen. Damit verdeutlicht auch diese Begründung die unzureichende Konfliktbewältigung bzw. die insoweit zu weitgehende Konfliktverlagerung in das Folgeplanfeststellungsverfahren für die Öffnung der Alten Süderelbe.

bbb) Einer hinreichenden Konfliktbewältigung bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe dürften insbesondere die durch das UVPG an den Abwägungsvorgang gestellten Anforderungen entgegenstehen.

Das UVPG wird auf das Vorhaben Öffnung der Alten Süderelbe anzuwenden sein: Dieses Gesetz gilt nach seiner Ðbergangsvorschrift in § 22 Abs. 1 für die Verfahren bezüglich solcher Vorhaben, die nach seinem Inkrafttreten (1. August 1990) bekanntgemacht werden. Eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne des UVPG wird nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 UVPG i.V.m. Nr. 6 der Anlage zu § 3 und nach § 31 Abs. 1 Satz 1 WHG für jenes Vorhaben durchzuführen sein, da es nach ß 31 Abs. 1 Satz 1 WHG als wesentliche Umgestaltung eines Gewässers planfeststellungspflichtig ist.

Mit dem von ßß 1, 2 und 12 UVPG verkörperten Zweck der Umweltverträglichkeitsprüfung dürfte es nicht vereinbar sein, daß mit dem hier angefochtenen Planfeststellungsbeschluß dem Grunde nach bereits über den Erlaß des wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe mitentschieden worden ist, obwohl insoweit noch nicht einmal die nach § 6 UVPG vom Träger des Vorhabens vorzulegenden Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens vorgelegen haben:

Zweck des UVPG ist es gemäß seinem § 1, sicherzustellen, daß bei den von ihm erfaßten Vorhaben zur wirksamen Umweltvorsorge nach einheitlichen Grundsätzen einerseits die Auswirkungen auf die Umwelt frühzeitig und umfassend ermittelt, beschrieben und bewertet werden, und andererseits das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung so früh wie möglich bei allen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit berücksichtigt wird. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG umfaßt die Umweltverträglichkeitsprüfung die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen sowie auf Kultur und sonstige Sachgüter. Nach ß 12 UVPG hat die zuständige Behörde die Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der zuvor von ihr gemäß § 11 UVPG zu erarbeitenden zusammenfassenden Darstellung zu bewerten und diese Bewertung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu berücksichtigen. Wesensgemäß für UVP-pflichtige Verfahren ist dementsprechend, daß eine Entscheidung über die Zulassung des betreffenden Vorhabens unterbleibt, solange nicht die in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG beschriebene Ermittlung, Beschreibung und Bewertung vorliegt. Dies bestätigt die Begründung des UVPG-Gesetzesentwurfes seitens der Bundesregierung (BT-Drs. 11/3919). So heißt es etwa zu § 1 UVPG-E, vorletzter Absatz (a.a.O., S. 20): "Mit der Formulierung "so früh wie möglich" wird der Tatsache Rechnung getragen, daß die Umweltverträglichkeitsprüfung nur dann ein wirkungsvolles Instrument sein kann, wenn ihr Ergebnis vorliegt, bevor rechtliche oder faktische Bindungen eingetreten sind." Zu § 12 UVPG-E (a.a.O., S. 27, rechte Spalte, dritter Absatz) wird ausgeführt: "Entscheidend ist ... , daß die Bewertung in Kenntnis aller Umweltauswirkungen erfolgt."

Die Umweltverträglichkeitsprüfung hat somit eine besondere Bedeutung sowohl bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials als auch bei der im Rahmen der Planungsentscheidung zu treffenden Bewertung der Belange (vgl. Erbguth-Schink, UVPG, § 12 Rdnr. 71 ff., 57 ff.). Das Unterlassen der Umweltverträglichkeitsprüfung vor einer Planungsentscheidung indiziert regelmäßig einen Abwägungsmangel und - falls nicht das betreffende Fachplanungsgesetz wie etwa das Bundesfernstraßengesetz in § 17 Abs. 6 c differenzierte Fehlerfolgen vorsieht - eine zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führende Rechtsverletzung der Rechtsbetroffenen, sofern nicht auszuschließen ist, daß eine Umweltverträglichkeitsprüfung zu einem anderen Ergebnis geführt hätte (vgl. BayVGH NuR 1994, 244 ff.). Letzteres wiederum kann sich ggf. nur feststellen lassen, wenn das betreffende Planfeststellungsverfahren bereits abgeschlossen ist, etwa wenn die Planfeststellung der Sache nach den Anforderungen des UVPG entsprochen hat (vgl. BayVGH, ebenda). Eine solche Feststellung ist dagegen ausgeschlossen, wenn, wie hier, das Ergebnis eines noch nicht beantragten Planfeststellungsverfahrens dem Grunde nach durch den ersten Planfeststellungsbeschluß bereits vorweggenommen worden ist.

Daraus folgt, daß eine hinreichende planerische Konfliktbewältigung im Hinblick auf das künftige, UVP-pflichtige Planfeststellungsverfahren jedenfalls dann nicht vorliegen kann, wenn dem ersten Planfeststellungsbeschluß nicht wenigstens die von dem Vorhabenträger gemäß § 6 UVPG für das Folgevorhaben zu erstellenden Unterlagen (mit) zugrunde gelegen haben. Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Auch die Tatsache, daß bereits am 23. März 1994 ein sog. Scoping-Termin nach § 5 UVPG stattgefunden hatte (vgl. Protokoll der Erörterung vom 4. Oktober 1994, S. 31 und vom 5. Oktober 1994, S. 58), vermag daran nichts zu ändern. Denn das Scoping soll nicht etwa eine auch nur erste Begutachtung des Vorhabens im Hinblick auf seine Umweltauswirkungen ermöglichen, sondern lediglich dem Vorhabenträger im Hinblick auf die von ihm nach § 6 UVPG noch zu erbringenden Unterlagen behilflich sein (vgl. Hoppe, UVPG, § 5 Rdnr. 11). Im übrigen ist auch in diesem Zusammenhang auf die oben genannten ungeklärten Tatsachen hinzuweisen, insbesondere auf die mit der Öffnung der Alten Süderelbe voraussichtlich verbundenen Grundwasserveränderungen.

ccc) Die von der Antragsgegnerin genannten Entscheidungen des OVG Lüneburg (DVBl. 1994, 770 ff.) und des Bundesverwaltungsgerichts (NuR 1995, 139 ff.) führen zu keiner anderen rechtlichen Bewertung.

Diese Gerichte vertreten in den genannten Entscheidungen die Auffassung, es könne in dem Fall, daß Ersatzmaßnahmen für einen Eingriff in Natur und Landschaft als Gesamtmaßnahme für mehrere Abschnitte einer zu errichtenden Bundesfernstraße geplant seien, zulässig sein, die Entscheidung über die Ersatzmaßnahme für einen einzelnen planfestgestellten Straßenabschnitt der Planfeststellung für den nachfolgenden Abschnitt vorzubehalten (vgl. BVerwG, ebenda, Leitsatz). Die Kammer hält dies für zutreffend und hat dementsprechend keine Bedenken, diesen Entscheidungen zu folgen. Sie stehen indessen der oben dargelegten rechtlichen Würdigung nicht entgegen. Abgesehen davon, daß die Sachverhalte äußerlich nicht ohne weiteres vergleichbar sind, haben die oben dargelegten, den hier angefochtenen Planfeststellungsbeschluß betreffenden Abwägungsmängel in dem von dem OVG Lüneburg und dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall nicht vorgelegen. Zum einen befand sich die Planung für die dort vorgesehene Ersatzmaßnahme (bestehend aus der Wiedervernässung von Talwiesen und dem naturnahen Rückbau von Fließgewässern, vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., 772) zur Zeit des Erlasses des dortigen Planfeststellungsbeschlusses bezüglich des ersten Fernstraßenabschnittes bereits in dem oben genannten verfestigten Stadium, da die dafür erforderlichen Unterlagen bereits Bestandteil des ersten Planes gewesen waren und längst öffentlich ausgelegen hatten (vgl. BVerwG, a.a.O., 141). Auf dieser Grundlage dürfte es in der Tat möglich gewesen sein, "Zweifel an der Durchführbarkeit der Ersatzmaßnahme" auszuschließen (OVG Lüneburg, a.a.O., 772), ohne gegen das Gebot der Konfliktbewältigung zu verstoßen. Zum anderen war die dortige Ersatzmaßnahme im Gegensatz zu der hier vorgesehenen schon deshalb nicht UVPpflichtig, weil die betreffenden Unterlagen bereits Ende 1989 öffentlich ausgelegen hatten (vgl. BVerwG, a.a.O., 141) und das UVPG daher seiner Ðbergangsvorschrift in ß 22 entsprechend nicht zur Anwendung gelangen konnte (vgl. dazu auch OVG Lüneburg, a.a.O., 770).

Schließlich bleibt auch darauf hinzuweisen, daß der oben zitierte Leitsatz des Bundesverwaltungsgerichts für den dort entschiedenen Fall die seitens der Kammer für den hier vorliegenden Fall getroffene rechtliche Bewertung eher stützen als ihr entgegenstehen dürfte. Denn wenn es dort heißt, es könne zulässig sein, die Entscheidung über die Ersatzmaßnahme dem nachfolgenden Fernstraßenabschnitt vorzubehalten, dürfte einiges dafür sprechen, daß diese vorbehaltene Entscheidung dann auch gemeinsam mit derjenigen über den Folgeabschnitt getroffen werden muß. Die mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß für Altenwerder planfestgestellte Maßnahme der sogenannten zweiten Planungsstufe (vgl. Schulz-Schaeffer, a.a.O., § 14 Rdnr. 2) gliedert sich aber nicht in mehrere Abschnitte, sondern stellt gleichsam einen einheitlichen "Abschnitt" dar. Dementsprechend kann im hier vorliegenden Fall die Entscheidung über die Ersatzmaßnahme nicht in ein weiteres, aus anderen Gründen ohnehin erforderlich werdendes Planfeststellungsverfahren integriert werden, sondern das Planfeststellungsverfahren ist für die Ersatzmaßnahme selbst erforderlich. Auch insofern spricht nichts dafür, daß die von der Planfeststellungsbehörde vorgenommene Problemverlagerung nach den oben genannten Entscheidungen des OVG Lüneburg bzw. des Bundesverwaltungsgerichts gerechtfertigt sein könnte.

ddd) Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Entscheidung über das Vorhaben in Altenwerder außerdem noch deshalb abwägungsfehlerhaft ist, weil die dem Grunde nach bereits mitbeschlossene Öffnung der Alten Süderelbe mit dem zur Zeit des Erlasses des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses (30. Mai 1995) geltenden Naturschutzrecht nicht vereinbar ist, sie also derzeit gegen einen Planungsleitsatz verstößt. Insoweit wird auf folgendes hingewiesen:

Der westliche Teil der Alten Süderelbe ist durch die "Verordnung über das Naturschutzgebiet Alte Süderelbe" vom 25. April 1989 (GVBl. S. 77) gemäß § 16 Abs. 1 HmbNatSchG unter Naturschutz gestellt worden. § 3 Abs. 1 Nr. 21 dieser Verordnung verbietet es, den Wasserhaushalt zu verändern, sofern es sich nicht gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung um "Maßnahmen im Rahmen der Gewässerunterhaltung" handelt. Dieses Verbot erlangt durch die dynamische Verweisung in § 16 Abs. 2 HmbNatSchG Gesetzeskraft. Da die Öffnung der Alten Süderelbe keine Maßnahme der Gewässerunterhaltung, sondern vielmehr eine "wesentliche Umgestaltung" im Sinne des ß 31 Abs. 1 Satz 1 WHG und § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbNatSchG darstellen würde, steht dieser Ersatzmaßnahme bislang § 16 Abs. 2 HmbNatSchG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 21 der oben genannten Verordnung entgegen. Es wäre auch nicht rechtmäßig, die Öffnung der Alten Süderelbe im Wege einer Befreiung gemäß § 48 HmbNatSchG zuzulassen, da Befreiungen nur in atypischen Einzelfällen erteilt werden dürfen, wenn der Charakter des Schutzgebietes an sich dadurch nicht berührt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.3.1992, Buchholz 316 § 75 Nr. 6; Beschl. v. 14.9.1992, NVwZ 1993, 583; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 1990, 464).

Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 5. März 1996 auf gerichtliche Anfrage mitgeteilt, die auch ihrer Ansicht nach erforderliche Ÿnderung der genannten Verordnung solle als flankierende Maßnahme im Zusammenhang mit dem noch ausstehenden Planfeststellungsverfahren zur Öffnung der Alten Süderelbe erfolgen; an der erforderlichen Ÿnderung der Verordnung durch den Senat sei angesichts des Senatsbeschlusses vom 24. März 1992 über die Öffnung der Alten Süderelbe nicht zu zweifeln. Die mit dem Planfeststellungsbeschluß in Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung erfolgte Verpflichtung des Vorhabenträgers sei von der behördlichen Zulassung des mit der Ersatzmaßnahme verbundenen Vorhabens zu unterscheiden und habe deshalb schon vor der Ÿnderung der Verordnung ausgesprochen werden dürfen.

Ob diese Auffassung zutrifft, erscheint nicht zweifelsfrei. Denn mit dem Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 ist bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe nicht nur eine Verpflichtung des Vorhabenträgers zu deren Durchführung getroffen worden, sondern auch bereits die planerische Entscheidung über das "Ob" jener Maßnahme (vgl. Ziffer I. 4.1.3, S. 55 PFB, und Ziffer II. 2.1.2.4., S. 75, zweiter Absatz PFB). Die oben genannte Verordnung steht in ihrer bislang geltenden Fassung aber nicht nur den laut Planfeststellungsbeschluß allein vorbehaltenen "Einzelheiten" der Öffnung der Alten Süderelbe entgegen, sondern der Öffnung der Alten Süderelbe überhaupt. Demgegenüber hat die Planfeststellungsbehörde sich nicht etwa sämtliche Entscheidungen vorbehalten, die mit dem derzeit geltenden Naturschutzrecht unvereinbar sind, sondern die wesentlichste Entscheidung über das "Ob" der Öffnung der Alten Süderelbe bereits getroffen. Angesichts dessen dürfte es jedoch nicht ohne weiteres auf der Hand liegen, daß Planfeststellungsbehörde den Antragsteller, der von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des vorliegenden (die vorgesehene Öffnung der Alten Süderelbe in die Abwägung einbeziehenden) Planfeststellungsbeschlusses bereits jetzt betroffen ist, auf eine erst für die Zukunft erwartete Ÿnderung der Rechtslage verweisen darf, die sie nicht selbst vornehmen kann (vgl. dazu auch HmbOVG, NuR 1991, 239, 242).

Vor diesem Hintergrund vermag auch der - laut seiner Ziffer 7 zudem unter einer "auflösenden Bedingung" bezüglich neuer Erkenntnisse über die Lösbarkeit der Probleme des Hochwasserschutzes stehende - Senatsbeschluß vom 24. März 1992 die oben genannten Bedenken nicht ohne weiteres auszuräumen.

Soweit schließlich die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 5. März 1996 ausgeführt hat, eine frühere Ÿnderung der oben genannten Rechtsverordnung sei nicht angebracht gewesen, weil dem betreffenden Gebiet dann verfrüht sein jetziger Schutz genommen worden wäre, erscheint dies nicht zwingend: Denkbar wäre es z.B. gewesen, in die Verordnung eine Ergänzung aufzunehmen, wonach ungeachtet des in § 1 Abs. 2 definierten Schutzzweckes und der in § 3 der Verordnung genannten Verbote eine Öffnung der Alten Süderelbe nach Maßgabe des dafür erforderlichen Planfeststellungsbeschlusses zulässig sei.

bb) Die oben genannten Abwägungsfehler sind auch im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 HafenEG offensichtlich.

"Offensichtlichkeit" in diesem Sinne bedeutet, daß der betreffende Mangel nach objektiver (äußerer) Abwägungslage festzustellen ist, nicht dagegen, daß er im Sinne einer "Offenkundigkeit" gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG ins Auge springt (vgl. zu dem gleichgelagerten Begriff der "Offensichtlichkeit" in § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG: BayVGH DVBl. 1994, 764, 766; 1198, 1202). Denn bei der Abwägungskontrolle kann es nicht auf subjektive Vorstellungen beteiligter Personen ankommen, sondern allein auf den von außen greifbaren, aktenkundigen Behördenwillen. Im übrigen ist eine solche Auslegung auch verfassungsrechtlich geboten: Das Verfassungsgebot effektiven Rechtsschutzes würde verletzt, wenn die Gerichte daran gehindert wären, die planerische Abwägung und die ihnen zugrunde liegenden Tatsachen zu überprüfen, weil ein Fehler nicht ins Auge springt bzw. weil die Planabwägung so komplex und ihre Darstellung im Planfeststellungsbeschluß so umfangreich ist, daß sich diesbezügliche Defizite gar nicht aufdrängen können (BayVGH, ebenda). Nach diesem Maßstab hat die Kammer an der Offensichtlichkeit der oben genannten Abwägungsfehler keinen Zweifel.

b) Die oben genannten Abwägungsfehler haben auch im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 HafenEG das dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß zugrunde liegende Abwägungsergebnis hinsichtlich des Vorhabens in Altenwerder beeinflußt.

Der Planfeststellungsbeschluß läßt keinen Zweifel zu, daß die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens in Altenwerder untrennbar mit der Öffnung der Alten Süderelbe verbunden ist; dementsprechend müssen die für die Öffnung der Alten Süderelbe festgestellten Abwägungsmängel auf die Abwägung zu dem Vorhaben in Altenwerder durchschlagen.

Die Planfeststellungsbehörde hält die Umweltbelange im Hinblick auf die mit dem Vorhaben in Altenwerder verbundenen, auch nach eigener Einschätzung gravierenden ökologischen Folgen laut den Ausführungen in Ziffer II. 2.2.3.2.1.3 auf S. 133 f. des Planfeststellungsbeschlusses ("Abwägung der Umweltbelange") in erster Linie deshalb nicht für überwiegend gegenüber dem Planinteresse, weil sie davon ausgeht, daß die Beeinträchtigung der Umweltfaktoren "zum größten Teil durch Gegenmaßnahmen kompensiert" wird. In diesem Zusammenhang folgen Ausführungen zu den mit der Öffnung der Alten Süderelbe verbundenen Erwartungen bezüglich der Tier- und Pflanzenwelt und hinsichtlich der Faktoren Boden, Landschaftsbild und Erholungsmöglichkeiten, um dann abschließend festzustellen, die verbleibenden, nicht vollständig ersetzbaren Auswirkungen auf die Faktoren Mensch und Kulturgüter hätten kein solches Gewicht, daß deswegen die Zulassung des Vorhabens hätte versagt werden müssen. Damit hat die Planfeststellungsbehörde also nicht etwa die mit dem Vorhaben in Altenwerder für sich genommen verbundenen Beeinträchtigungen der Umweltbelange mit dem Planinteresse abgewogen und die Umweltbelange im Rahmen einer solchen Bilanzierung für nicht vorrangig gehalten, um dann etwa im Anschluß an diese Abwägung festzustellen, die gleichwohl eintretenden Beeinträchtigungen der Umweltbelange seien zu ersetzen. Vielmehr hat die Planfeststellungsbehörde die erwarteten vorteilhaften ökologischen Folgen der Ersatzmaßnahme in eine Zwischenbilanz eingestellt und die solchermaßen aus ihrer Sicht bereits weitestgehend kompensierten Beeinträchtigungen dem Planinteresse gegenübergestellt. Dies verdeutlicht die Abhängigkeit der Gesamtabwägung hinsichtlich des Vorhabens in Altenwerder von der Abwägung über die Durchführung der Öffnung der Alten Süderelbe.

Weiter heißt es im Planfeststellungsbeschluß unter Ziffer II. 2.1.2.4 auf S. 76/77, die "Gestalt der ÖAS in ihren Einzelheiten" (Hervorhebung durch das Gericht) beeinflusse die Abwägung nicht. Damit liegt auf der Hand, daß die Entscheidung über das "Ob" der Öffnung der Alten Süderelbe die Abwägung beeinflußt hat.

Die aus Sicht der Planfeststellungsbehörde unlösbare Verbindung zwischen dem Vorhaben in Altenwerder und der Öffnung der Alten Süderelbe verdeutlicht schließlich in besonderem Maße die bereits erwähnte Auflage in Ziffer I. 1.3.1.4.3 auf S. 38 des Planfeststellungsbeschlusses. Danach ist der Planfeststellungsantrag für die Öffnung der Alten Süderelbe spätestens bis Ende 1996 zu stellen; geschieht dies nicht bis zum 15. Januar 1997, so "sind die Bauarbeiten bis zur Antragstellung einzustellen". Damit wird unmißverständlich klargestellt, daß die Durchführung des Vorhabens in Altenwerder ohne die Öffnung der Alten Süderelbe nicht gewollt ist.

2. Der somit wegen im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 HafenEG beachtlicher Abwägungsfehler rechtswidrige Planfeststellungsbeschluß verletzt den Antragsteller in seinen Rechten. Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß sich die festgestellten Abwägungsfehler unmittelbar "nur" auf die Öffnung der Alten Süderelbe beziehen, durch die keine privaten Belange des Antragstellers berührt werden dürften. Denn die Entscheidung über die Öffnung der Alten Süderelbe ist, wie bereits ausgeführt, nach dem Willen der Planfeststellungsbehörde untrennbar mit dem Vorhaben in Altenwerder verbunden, so daß der hier angefochtene Planfeststellungsbeschluß vom 30. Mai 1995 nicht erlassen worden wäre, wenn die Planfeststellungsbehörde die Grundentscheidung über die Öffnung der Alten Süderelbe - dem Gebot der Konfliktbewältigung entsprechend - zurückgestellt hätte. Damit ist die abwägungsfehlerhafte Grundentscheidung über die Öffnung der Alten Süderelbe ursächlich für die Inanspruchnahme der Grundstücke des Antragstellers in Altenwerder.

Der Planfeststellungsbeschluß wird voraussichtlich dem Antragsteller gegenüber vollständig aufzuheben sein. Es erscheint weder möglich, von der Aufhebung im Hinblick auf eine Planergänzung oder auf "ergänzende Verfahren" abzusehen (a), noch kommt eine nur teilweise Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses in Betracht (b).

a) Ein Absehen von der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses im Hinblick auf denkbare Planergänzungen oder "ergänzende Verfahren" dürfte nicht in Frage kommen.

Eine Planergänzung ist nur möglich, wenn der Abwägungsmangel für die Planungsentscheidung nicht von solchem Gewicht ist, daß dadurch die Ausgewogenheit der Planung überhaupt in Frage gestellt wird. Läßt sich z.B. eine Schutzauflage nachholen, ohne daß dadurch die Gesamtkonzeption der Planung in einem wesentlichen Punkt berührt und ohne daß in dem Interessengeflecht der Planung nunmehr andere Belange nachteilig betroffen werden, so führt die objektive Rechtswidrigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses nicht zur Planaufhebung, sondern nur zu einem Anspruch auf Planergänzung (BVerwGE 56, 113, 133; Kühling, a.a.O., Rdnr. 412). Ein vergleichbarer Fall liegt hier jedoch nicht vor. Die mangelhafte Konfliktbewältigung im Hinblick auf die planfeststellungs- und UVP-pflichtige Ersatzmaßnahme Öffnung der Alten Süderelbe läßt sich nicht in dem oben genannten Sinne "nachholen". Denn diese Maßnahme ist für die Abwägung der Planfeststellungsbehörde zugunsten der Zulassung des Vorhabens in Altenwerder von entscheidender Bedeutung gewesen und wird ihrerseits neue, erst noch zu bewältigende Konflikte entstehen lassen.

Auch die Behebung der oben genannten Abwägungsmängel durch ein "ergänzendes Verfahren", wie dies etwa § 17 Abs. 6 c Satz 2 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) vorsieht, dürfte hier nicht in Betracht kommen. § 20 Abs. 2 HafenEG enthält keine derartige Regelung. Selbst wenn dies der Fall wäre und man das künftige Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung bezüglich der Öffnung der Alten Süderelbe als "ergänzendes Verfahren" (vgl. zur UVP im Zusammenhang mit § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG BayVGH DVBl. 1994, 1198, 1202 f.) ansehen wollte, könnte dies wohl nichts daran ändern, daß die sofortige Vollziehbarkeit des bislang abwägungsfehlerhaften Planfeststellungsbeschlusses bis zur Behebung der Mängel durch jene "ergänzende Verfahren" auszusetzen wäre. Denn ein Ausschluß des Aufhebungsanspruches und eine darauf beruhende gerichtliche Bestätigung der sofortigen Vollziehbarkeit könnte nur dann in Frage kommen, wenn das Gericht in der Lage wäre zu beurteilen, ob die Behebung des Mangels durch das "ergänzende Verfahren" möglich ist (vgl. BayVGH DVBl. 1994, 764, 766). Dies wäre der Kammer im vorliegenden Fall hinsichtlich des noch nicht eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens zur Öffnung der Alten Süderelbe aber gerade nicht möglich, da sie die damit verbundenen Abwägungsvorgänge wegen deren Komplexität nicht vorwegnehmen könnte.

b) Auch eine nur teilweise Aufhebung des Plans, etwa bezogen auf die Fläche der im Eigentum des Antragstellers stehenden Grundstücke und deren "nähere" Umgebung, dürfte nicht in Frage kommen. Dies würde voraussetzen, daß hinreichender Grund für die Annahme bestünde, daß die Planfeststellungsbehörde auch ohne den wegfallenden Teil so entschieden hätte (vgl. BVerwG DVBl. 1988, 843, 844). Für eine solche Teilbarkeit des vorliegenden Plans fehlen indessen jegliche Anhaltspunkte. Im Gegenteil heißt es im Erläuterungsbericht Teil II, S. 28, vorletzter Absatz: "Die Grundstücke ... sind aufgrund ihrer Lage im Zentrum der Erweiterungsfläche für die geplante Hafennutzung ... unverzichtbar". Im Hinblick auf die wassernahe Lage der Grundstücke (100 bis 200 m) und ihre beabsichtigte Inanspruchnahme für den Terminalbereich (vgl. PFB S. 56, II.1.1 und EB Teil II, S. 11) in unmittelbarer Nähe zu den vorgesehenen Stromliegeplätzen erscheint es in der Tat kaum denkbar, um diese Grundstücke "herumzuplanen". Jedenfalls würde dies ein deutlich anderes, zur Rücksichtnahme auf den Antragsteller verpflichtendes Planungskonzept erfordern, das nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.


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